中国电信CDMA退网决策背后的故事

2024年10月22日，德国电信（Deutsche Telekom）在其官网发布了将在2028年6月30日关闭2G网络的声明。

在声明中，德国电信发言人Niels Hafenrichter饱含感情地写道：“大约30年前，2G 技术的引入彻底改变了移动世界，并为数字移动网络奠定了技术基础，但这项曾经具有开创性的技术现在已经过时了”。

虽然德国电信自2019年开始商用5G服务，目前超过 97% 的德国人口已经可以从 5G 网络的卓越速度和高容量中受益，因此Niels Hafenrichter认为现在是告别过时的 2G 技术的好时机，但德国电信仍然将2G退网的时间节点放到了4年后的2028年，其考量是网络上仍然存在着只使用语音服务的2G手机用户。

因此，在这份官方声明中，德国电信除了承诺将使用4G或5G网络完全替代2G网络的原覆盖范围外，还非常细致地向不同用户讲解了2G网络关闭后必须要更换手机带来的好处：比如针对那些只想拨打语音电话的客户来说，目前的新手机使用 VoLTE或 5G VoNR技术在 4G 和 5G 网络中进行通话，能够提供最佳的语音质量，使对话听起来更自然；针对那些习惯使用按键手机的老派用户来说，市场上也有支持VoLTE技术的非触摸屏的键盘手机可供选择。

此外，德国电信还在声明中提供了免费热线电话，方便用户查询其手机是否会受2G网络关闭影响，是否支持VoLTE或5G VoNR，本着对用户负责的态度力求将2G退网对用户的影响降到最低程度。

笔者之所以关注德国电信的这份声明并详述其细节，是因为《中国消费者报》最近一篇关于中国电信用户打不了电话而被要求更换手机的报道与之形成的鲜明对照。

在这篇题为《基站优化导致手机打不了电话？ 中国电信：不支持高清通话的手机需要更换》的报道里，北京市丰台区消费者郑女士反映，其与附近邻居都碰到了在家使用中国电信的手机卡不能拨通和接听电话、无法发送和接收短信的问题，这样的情况已持续1个月左右，给日常生活带来诸多不便和困扰。

经过记者与中国电信北京地区客服人员联系，最终明确问题系中国电信对涉事片区基站进行优化导致，优化完成后测试网络信号没有故障，但如果用户使用的手机不支持VOLTE高清通话，仍会出现不能接打电话等情况。所以客服人员建议用户先确认手机是否支持并开通高清通话服务，如手机不支持高清通话服务，那么用户只能更换手机才能正常接打电话。

看得出来，负责报道这一事件的记者缺乏通信专业的技术背景，所以只能就“基站优化不能漠视消费者权益”做了些泛泛而谈的议论；实际上，从报道中的细节来看，北京丰台区部分中国电信用户因基站优化导致手机无法正常接打电话的问题与德国电信关于2G退网的声明，其性质是一致的：

中国电信客服所称的“基站优化”，其实就是将原有用于支持2G （CDMA）手机的网络频段升级重耕到了4G和5G，导致在网的2G手机或不支持VoLTE（高清通话）的老旧4G手机失去了网络支持而无法使用语音服务，接打不了电话，因此客服才会建议用户更换手机。

与德国电信，以及中国移动和中国联通现有的2G网络使用GSM制式不同，中国电信的2G网络使用的是CDMA制式，这几乎是全球范围内唯一还在运营的大规模CDMA网络。从2000年中国联通将CDMA引入中国算起，经过2008年电信业重组中国联通将CDMA网络出售给中国电信至今，中国电信运营的CDMA网络已经接近25岁了。

中国电信的CDMA网络部署在800MHz频段上，虽然随着技术进步经历了向3G CDMA EV-DO 和4G LTE的升级演进，但是因为3G EV-DO和4G LTE是数据网络不支持语音，所以中国电信手机用户的语音业务只能通过CS Fall Back回落到2G CDMA网络上，直到2018 年 10 月中国电信宣布 VoLTE 正式试商用开始，中国电信才为手机用户提供了基于IP的语音业务，即所谓“高清通话”的新选择。

但要使用高清通话，用户首先要更换成支持VoLTE功能的手机，所以中国电信从2015年开始与中国联通携手推广能够覆盖2G、3G、4G三代网络六种技术制式的六模全网通手机，拉动产业链降低4G手机成本，以提高支持VoLTE功能手机的市场普及率，但同时也保留了全网通手机要支持2G CDMA语音的要求。

到2019年中国5G商用的同时，中国电信也逐步实现了VoLTE的规模商用，于是中国电信开始考虑减少对原CDMA网络承载语音的依赖，提出了从2020年起所有5G终端不允许存在CDMA频段和制式的要求， 明确指引手机产业链放弃CDMA制式，目标是通过5G手机的增量冲击市场老旧CDMA手机的存量，加速CDMA网络的退网。

2023年8月，中国电信从工业和信息化部获得了将现网用于2G/3G/4G系统的800MHz频段频率重耕用于5G的官方许可。作为低频的800MHz频段被业内称为“黄金频段”，中国电信获批的频段只有21M带宽，出于经济效益的考虑必然要腾空2G和3G占用的频点，将其全部供4G和5G使用以实现4G/5G低频全网覆盖，于是清除原用于承载CDMA语音的频点、拆除CDMA基站的所谓“基站优化”就与5G重耕的工作一起自2023年下半年开始大规模启动。

因此，中国电信在重耕5G的同时拆除CDMA基站，造成实际上的2G CDMA退网，就是《中国消费者报》所报道的丰台区部分中国电信用户因基站优化导致手机无法正常接打电话的实际原因，这些受影响的用户所用手机或者是只支持语音通话的2G老人机，或者是不支持VoLTE的老旧4G手机，所以在CDMA基站被拆除后，只有更换成支持高清通话（VoLTE）手机才能正常使用中国电信优化后的800M网络的服务。

目前中国电信现网还有多少受2G退网影响的用户不得而知。截止到今年三季度末中国电信的移动用户数为4.23亿，其中还在使用2G老人机的CDMA用户或许占比极少，但使用不支持VoLTE的老旧4G手机的用户应该还占有一定的比例。

中国电信自2018年才开始对集采的终端提出自当年 4 月 1 日起 3000 元以上的手机必须支持双卡双 VoLTE的要求，但不受此限制的非集采的和低于3000元的中低端4G手机在市场中才占据了主流出货量。中国电信科技创新顾问沈少艾在2020年接受记者访问时曾披露，截至 2020 年 5 月中国电信VoLTE进入成熟商用期时，全网3.41亿移动用户中也只有1.27亿VoLTE 用户，也就是当时还有2.14亿用户没有开通VoLTE功能或没有使用支持VoLTE功能的手机，考虑到手机换机周期的普遍拉长，在这2.14亿非VoLTE用户当中，到2024年仍在继续使用不支持VoLTE功能手机的用户数量应该相当可观，绝不是微不足道的个体。

但是，对于2G CDMA退网有可能对这些数量规模相当可观的手机用户所造成的影响，中国电信却从未如前文所述的德国电信一样对外进行公开说明，虽然2G CDMA基站拆除的工作已经随着5G重耕的进度在大规模实施了，但中国电信官方从未对外宣布过2G CDMA已开始退网。从网上搜索相关信息，也只有部分省级电信公司以推广VoLTE功能为名，提醒用户在网络升级后如未打开高清通话功能，可能会出现打电话时信号差、听不清的问题。

在前文所述《中国消费者报》的报道中，受此影响持续月余的郑女士也只是在致电中国电信客服之后，才得到了“该片区正在优化基站，解决时间无法预估”、“基站优化后会对不支持VOLTE高清通话的用户产生影响，需要考虑更换手机”的答复。

同样是2G退网，从用户权益保护的角度出发，德国电信做出公开声明并给出足够缓冲期的做法，与中国电信偷偷摸摸拆除2G CDMA基站却对用户秘而不宣的做法，无疑差距巨大。

对于任何通信运营商而言，为少量客户维持一张技术过时的网络无疑都是沉重的成本负担，尽快实施升级换代才能实现效益最大化，但运营商经济效益的最大化不能以侵害用户的合法权益为代价。

德国电信之所以提前数年来发表2G退网的声明，就是因为德国《电信法》（TKG）对于电信运营商在网络升级换代时的法律义务有着明确的规定，如果运营商决定关闭或更新老旧网络（如2G、3G退网），需要提前向用户发出通知，并确保有替代方案，以保障老旧设备用户的权益，且这一过程必须经过监管机构的批准，确保用户利益不会受到影响。如果网络升级导致用户无法使用新的网络服务，运营商有义务提供必要的技术援助和可能的财务补偿。

而我国目前适用的《电信条例》对运营商的网络升级换代则没有相关规定，仅在第三十五条要求“电信业务经营者因工程施工、网络建设等原因，影响或者可能影响正常电信服务的，必须按照规定的时限及时告知用户，并向省、自治区、直辖市电信管理机构报告。因前款原因中断电信服务的，电信业务经营者应当相应减免用户在电信服务中断期间的相关费用。出现本条第一款规定的情形，电信业务经营者未及时告知用户的，应当赔偿由此给用户造成的损失”。

按照《电信条例》第三十五条的规定，北京丰台区部分中国电信用户因基站优化期间导致手机无法正常接打电话，固然可以因为中国电信未及时告知而向其要求减免服务中断期间的相关费用并提出赔偿，但在中国电信“网络优化优化完成后测试网络信号没有故障”的表述之下，用户因手机不支持高清通话（VoLTE）而仍无法正常接打电话该如何处理，在我国的《电信条例》中却找不到类似德国《电信法》所做的明确规定：“如果网络升级导致用户无法使用新的网络服务，运营商有义务提供必要的技术援助和可能的财务补偿”。

虽然通信行业不断呼吁为了推进通信技术创新进步，用户应配合运营商网络升级对手机进行及时换代，甚至也不乏运营商人士将那些坚持使用老旧手机的用户称之为“钉子户”，但对于受中国电信2G CDMA退网影响的用户而言，情况却大为不同。

大量使用不支持VoLTE的老旧4G手机的用户，其本身是4G用户，中国电信因拆除2G CDMA基站而导致这些在网4G用户不能享有4G最基本的话音服务，是中国电信单方面改变了其提供语音服务的技术手段，在用户与其签订的入网合约未作任何变更的情况下，中国电信要求用户必须自行更换手机才能继续享受原有服务，无疑是对用户合法权益的野蛮侵害。

按照网上找到的中国电信《入网合约协议》第7.6条的约定，“因乙方（通信运营商）对移动通信网络进行整体换代升级、技术进步、国家政策变动或乙方业务调整等原因，导致乙方无法向甲方（入网手机用户）继续提供原有业务或需对原有业务进行调整，乙方可变更或终止本协议，但应当提前通知或公告”，虽然“乙方可变更或终止本协议”已是不合理的单方声明的霸王条款，但“应当提前通知或公告”也属于自我约束的法定义务，然而中国电信却从未对2G CDMA退网及其可能对用户造成的影响做过任何官方公示或公告。

反而是2024年4月，在中国电信国际/港澳台漫游网页上，以中国电信集团有限公司的名义发布了“关于境外部分漫游地2/3G退网的公告”，提醒出国漫游用户其在日本、美国、新加坡等地的合作运营商已逐步关闭2/3G网络漫游，需要使用具备VoLTE功能的手机才能确保出行通信免受影响。

对于境外运营商2/3G退网，中国电信出于对用户负责的态度，主动对漫游用户可能受到的影响发布公告提醒，但为什么对自己拆除2G CDMA基站造成2G实际退网的做法及可能带来的影响，中国电信却又秘而不宣呢？

新华社曾于2023年12月5日报道，工业和信息化部相关负责人在针对社会关注的“2G、3G退网”问题接受记者采访时，明确表示2G、3G退网是移动通信网更新换代的必然选择，但同时也要完善用户保障措施，在充分保障用户权益前提下，才能实施退网；并要求移动通信企业早谋划早告知，为用户“愿意退”“乐于退”创造条件。

但中国电信不大大方方地面向社会做2G退网公告，就开始偷偷摸摸拆除CDMA基站，造成部分用户不能正常使用基本通信服务的做法，明显侵害了用户的合法权益，同时其要求客户为正常接打电话必须自行更换VoLTE手机的说法，无疑也是为了逃避相关的经济补偿而对用户正当权益的恶意骗取。

因此，受中国电信2G CDMA退网影响无法使用基本通信服务的4G在网用户，要勇于借助法律武器维权，同时作为主管部门的工业和信息化部依法依规推进并做好用户权益保护工作。

至于中国电信，如果不希望被用户维权，建议尽早发布2G CDMA退网的公告，提醒相关用户可能受到的影响并提供相应的补偿措施；如果经济上无法承受，那就向其同行德国电信学习延长2G 基站的在网时间直至受影响用户彻底完成换机再退网。

甘蔗没有两头甜，在承担2G CDMA在网的运营成本与给受2G退网影响的4G用户更换VoLTE手机提供经济补偿之间，中国电信应该好好算一算经济账和社会责任帐，给市场一个合理的方案，给用户一个负责的态度，给行业一个担当的形象。