廖苑辰谈数字政府的法治化之路

数字政府建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是依靠大数据、人工智能与区块链等新技术运用与制度建设相结合的治理模式。虽然数字政府在很大程度上弥补了传统政府在行政管理、智能化水平与公共治理方面的缺陷，但大量数字技术的运用也对政府行政模式带来巨大的冲击与挑战，引发了社会大众对其数字权利保障力度不足的担忧。基于数字正义的法理考量，数字权利是对于传统人格权和财产权的数字化升级，主要由信息权利、数据权利和算法权利组成，业已成为人民群众有效融入数字化社会生活的必备条件。我国数字政府在未来的法治化建设道路上，应迈向行政组织专业化、算法行政规范化和给付行政精准化三大路径，深度嵌入数字权利理念，以数字权利保障为中心，完成法治政府与数字政府建设的协同共进。

数字时代下，随着移动互联网、大数据与超级计算等新技术的联合驱动，行政主体将信息通信技术有机嵌入公共管理领域，逐渐尝试以工具主义的技术逻辑实现行政治理理念的变革，促使“互联网+大数据”的战略模式成为引领社会结构变革、推进政府治理体系和治理能力现代化的关键抉择。在数据共享与数据互通技术愈发成熟的技术基础上，数字政府作为一种现代化的数字管理形式，完成了以无纸化、网络化为核心的传统电子政务的智能化升级，对于中国国家治理体系和治理能力现代化的提升发挥着举足轻重的作用。有鉴于此，国务院曾于2022年6月发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，指出要把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，打造整体协同、智慧便捷、公平普惠的数字化服务体系，通过数字化改革助力政府职能转变，构建协同高效的政府数字化履职能力体系。2023年2月27日，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，明确要求发展高效协同的数字政务，强化数字化能力建设，通过完善与数字政务建设相适应的规章制度以促进信息系统网络互联互通。党中央和国务院出台的一系列重大举措，无疑将数字政府建设提升至国家战略高度，也为数字政府的法治化建设指明了根本方向。

一、数字政府法治化建设面临的现实困境

（一）数字行政对公民合法权益的保障力度不足

建设数字政府的路径是多元的，涉及智能技术研发、产业政策引导、数字平台构建等等。但由于数字政府建设直接牵涉到政府职能的转变，起基础性的、根本性指导作用的还是法治化路径，即政府必须依规依法，在保障社会公众基本权益的基础上开展数字政府建设。数字政府的法治化建设，本质上而言，即为行政法治在数字技术影响下的系统性改革，以期形成与数字政府建设相适应的法律框架体系，不断调整与平衡行政主体与行政相对人间的数字利益关系。然而，相较于由数字科技掀起的信息通讯与数据传输的迭代化浪潮，数字法治规则与制度的制定显得明显滞后。尽管中央与地方政府已不断通过制定相关规范性文件对各级政府与行政部门提出数字建设要求，但政府的数字化转型不仅是“流程再造”与“模式优化”，内在驱动模式也一定会扩及影响至外部行政关系，造成权力与责任的重新界分。数字科技在给行政系统创造管理效能的提升时，行政权能的“脱域化”也催生出数据安全风险、个人主体性弱化、信息隐私泄露和人格利益减损的副作用。数字行政阶段，当出现部分政务信息平台强制要求办理人通过人脸识别验证身份登入、行政机关在当事人不知情的情况下对其个人信息进行抓取分析以建立信用画像、行政相对人遭遇算法行政系统做出的歧视性执法行为、老年人因不会使用手机在线程序而无法办理其所需业务等情形时，愈发凸显政府行政行为在数字化转型的过程中，仍应彰显必要的人文关怀与伦理价值。

（二）数字化转型后的基本权利存在理论争议

现代行政法学以保障公民人身权和财产权为其核心价值理念，但进入数字社会后，快速更新的通讯与智能技术无疑为这些权利赋予了数字化的内涵与形态。网络接入权、数据删除权、算法解释权等新兴权利逐渐走入学术探索的视野，成为法学、科技伦理学与行政管理学跨学科研究的重点领域。在数字化时代，法治系统中对权力运行公开、公正、理性行使，对个体权利保障、对权力的约束等价值，仍然应当得到坚守。数字政府建设本身需要法治的参与，法治政府是数字政府的发展方向，权利保障也必然是数字政府行政模式的价值引导。数字化的权力应受到数字化权利的制约与规范，行政机关必须在保障公民隐私，维护市场主体利益的基础之上推进科技运用与流程优化。然而，数字权利的内涵与外延尚未清晰明了，法学界还未对其核心概念形成一个统一的意见。尤其应注意的是，参照数字权利的理论逻辑，许多学者提出了包含个人数据权、数字身份权和数字完整权在内的“数字人权”的新概念，并基于道德基础、人性本源和数字属性等角度论证其存在的正当性。根据秩序行政的法治要求，行政机关仅需做到消极地不侵犯相对人的数字权益。但在给付行政与民生行政时代下，直接来源于公民权利的国家给付义务，其给付目标发生了两大鲜明的变化，一是保障范围不局限于纯粹的社会救济和公共产品供给，还包括个人与区域发展权的实现。二是法益的保护更具普遍性，不再以特权角度和反射利益作为民生保障措施的前置要件。换言之，行政机关更应积极主动地帮助人民群众获取其应得的数字利益与数字红利。更何况，我国宪法第33条第3款已明确规定国家尊重和保障人权，而脱胎于数字权利的数字人权，其权益保障理应纳入国家给付义务。因而，作为一种新兴权利形态的数字权利，其法理基础和内涵形态应如何建构与阐释？数字权利与数字人权之间的内在关系为何？数字权利保障对于数字政府的法治化建设有无助益等问题，仍有较大的探究余地，自然也是本文接下来深入探讨的重点所在。

二、数字政府行政模式的变革发展

数字政府法治化工作的开展，必须首先建立在对数字政府建设本身的深刻认识与分析之基础上。数字政府本质上是电子政府的进一步发展。传统的电子政府以信息传递的电子化、无纸化与网络化为核心，以提升办公和管理效率为主要目标。数字政府则并非仅仅是指政务管理方式的“电子化”和政府行政流程的“数字化”，其真实目的在于通过数字化的战略思维和技术工具来拓宽信息处理空间，提供能让公众满意且更加优质的政府服务。基于行政管理学与行政法学的角度联合观察，数字政府与传统实体政府及电子政府相比，存在治理理念、治理技术与治理方式三大范式的提升与转变。

（一）有限政府向有为政府转变

自19世纪末第二次工业革命后，科技进步和生产关系的调整在导致经济迅猛增长的同时，催生出产业垄断、环境污染、交通堵塞、失业罢工等大量社会矛盾问题，政府的行政职能不得不大幅增加，行政权力的不断膨胀与行政疆域的扩张也同时造成腐败与官僚主义盛行。为遏制“政府失灵”现象，西方学界曾一度认为通过缩减政府职能和严格规范行政权以打造有限政府，是根本性的解决办法。然而，有限政府的行政模式也无法杜绝行政不作为的消极现象。尤其是迈入数字社会后，随着大数据杀熟、数据垄断、算法歧视、网络暴力等新兴问题的出现，个人择业自由与市场经济运行面临着窒息的外部性风险，行政监管力度的加强已然是大势所趋，主体单一的政府型监管逐渐向主体多元的社会型监管转型，有关部门必须在依法行政的前提下积极有为，以求在限权目标和功能主义之间谋求一种动态平衡。

随着跨地域、跨部门、跨业务的全国政务信息系统的不断完善，大量的社会问题得以通过各级政府设立的信息共享平台及时反馈。数字政府通过使用大数据、云计算与区块链等新型技术，充分发挥出数据和智能的驱动作用，为社会提供主动精准的政府管理服务。也同时强化了政府问责机制，促使权力政府向责任政府转型，以人民利益为中心，倒逼政府向服务政府和协作政府转变，以公众满意度为建设导向，让人民群众可以更好地监督政府和反馈信息。例如，为进一步规范政务服务投诉处理工作，及时、公正地处理政务服务投诉，深圳市政务服务数据管理局于今年1月12日发布《深圳市政务服务投诉处理暂行办法》，根据该办法相关规定，网上投诉是重要的投诉渠道之一，投诉人可通过广东政务服务网、深圳政府在线、“i深圳”App、“12345服务热线微信公众号”以及“@深圳-民意速办”小程序等多种网上渠道进行投诉。有关投诉处理情况不仅将被作为政务服务机构和窗口服务单位日常考评的重要依据之一，各级政务服务管理部门还必须定期将其汇总并形成统计分析报告，报送上一级政务服务管理部门。政务信息系统的完善与数据治理平台的搭建对于常态化的群众监督大有裨益，将确保有关职能部门在信息与数据要素的支持下及时发现监管盲区，强化行政检查与执法力度。

（二）电子政府向智慧政府转换

我国行政法治现阶段的各种学理见解与制度规则，主要是建立在20世纪末以信息技术为核心的第三次工业革命的技术背景之上。但随着数字科技的不断进步与发展，且由于公众需求的多元化与治理问题的复杂化，仅靠实现初步的人机结合与电子化的各级政府行政系统，无助于从根本上突破国家治理效能低下的现实困境。虽其一定程度上解决了办公自动化和提高政府办公效率的问题，但并不能有效辅助公共政策研拟与政府行政决策，更难以支撑对于复杂市场情势的动态监测与分析判断。

数字政府既强调构建数字经济治理体系和提升数据利用效率，以促进数字经济的长远发展。也要求构建分类分级的数据授权机制、强化数据共享和建设平台型政府，从而有助于政府加强与民众的信息交流，更好地为人民谋福利，满足人民群众对于数字生活的美好向往。智慧政府是数字政府的理想形态，注重技术的换代、流程的优化以及资源的整合以大幅度提升行政管理效率，深层次激活了数字治理工具的发展潜力。智慧理念重塑了政府治理理念，政府与市场主体的“双在线”，使得原定职能体系下的稳态服务转为需求框架下的敏捷服务，不同层级的政府部门得以在线上及时进行信息交换与数据共享。海量数据资源为科学决策创造了良好的条件，以“目标”和“模型”驱动的传统科学思维逐渐被“问题－数据－问题”的数据驱动型模式所取代。有别于线性因果关系的固定思维，数据驱动模式让关联性一定程度上取代了因果性，行政机关在整个问题解决过程中可相对减少知识和理论性分析，更多通过海量数据的关联分析找到解决答案。事实上，全国各省市都搭建了带有自身特色的数字化政府信息平台以提升公共治理水平。例如，为进一步提升城市治理水平，整合区域内各行政单位政务系统，北京市海淀区着力打造城市大脑系统，建立以感知神经网、智能云平台、大数据中心、AI计算处理中心为基础的智能运营指挥中心。该系统可充分发挥信息交互展示、全量数据资源调度与智能分析研判三大能力，协助相关业务部门重点管控渣土车与危化品车辆，精准发现违规施工和违法建设线索，积极开展智慧小区升级改造，从而在生态环境、城市交通、城市管理、公共安全、智慧能源等领域实现智能化城市治理。

（三）管理型政府向治理型政府迈进

传统的行政管理，政府管制的运作方向是自上而下的，属于单一向度的管理，往往带来部门主义、各自为政与视野狭隘的弊病。而现代社会的治理则是一个上下互动的管理过程，其实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理型政府是国家与公共行政融合的产物，是社会组织广泛参与国家治理的行政形态，旨在形成良好的政企合作关系。其主要特征有两点，一为国家机关的管理职能不再局限于行政主体，众多社会组织在遵循程序化与规范化原则的前提下公平公正地参与国家行政管理。二为行政管理手段深受软法规制的新兴理念影响，以“权力”为本位管制手段逐渐转向以“权利”为本位的治理方式，行政主体采用行政指导、行政合同等偏柔性的管理方法进行国家治理，公私合作、政府购买与政府职能外包，业已成为现代行政的重要模式。

治理型政府既表现为数字政府的核心形态，也是全国各省市数字政府建设规划的重要考核指标与目标导向。鉴于市场在资源配置中的决定性作用，数字政府建设需摒弃政府部门自建自营的模式弊端，转而向专业化的社会方和运营中心采购服务。同时积极利用社会资源和市场机制，激发市场主体活力，强化政企合作，进而开创多元共治的国家治理新格局。例如，为充分发挥数字政府改革建设对数字经济、数字文化、数字社会、数字生态文明的引领作用，广东省人民政府于今年6月27日印发《关于进一步深化数字政府改革建设的实施意见》，强调全面深化“数字政府2.0”建设，推动“一网通办、一网协同、一网共享”治理体系融合发展，加快推进治理事项标准化，整合基层行业治理入口，打造全省一体化协同联动中心，构建纵向联通、横向协同、智能管理与多级闭环的多元社会治理模式。该模式聚焦“政企合作、管运分离”的运营方式，支持国有通信企业和众多民营互联网企业合作参与城市操作系统的打造和“粤治慧”省域治理数字化总平台的升级完善，不断增强公共数据和政务数据的传输汇聚，充分释放数据价值与强化数据要素赋能作用。同时组建广东省政务数据管理局，由其牵头负责全省数字政府建设的管理监督工作，具体运营职能则交给由三大运营商和腾讯公司共同出资的数字广东网络建设有限公司负责，从而不断夯实数字政府基础支撑底座，力争早日促成“智领粤政、善治为民”的数字政府2.0新局面。

三、数字权利的概念界定

数字政府的建设在追求创新、便利与效率的同时，仍应兼顾正义、安全与公平等社会价值，以捍卫人民群众的数字权利作为法治基础。数字权利的保障不仅贯穿于新形势下我国法治政府建设的全过程，也是我国数字政府是否有效建成的重要评判标准。不追溯数字权利的理论渊源，不研究数字权利的现实意义，就谈不上真正意义上的数字政府。数字权利的诞生亦为时代的产物，该权利既是属于传统公民政治、经济、社会权利的信息化转型，也是对于数字时代下各类新兴数据权属与权利的归纳与囊括。只有厘清数字权利的内涵与外延，才能更好地服务于数字中国建设，推动数字政府与法治政府的协同共进。

（一）数字权利的内涵阐释

数字权利的内涵牵涉到相关法律制度在数字时代的重塑与建构。重温现实主义法哲学的研究观点，一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要力求实现正义，而且必须致力于创造与稳定秩序。一个健全的法律制度中，秩序与正义这两个价值通常不会发生冲突，相反，它们往往会在一个较高的层面上紧密相连、融洽一致。而二者价值的实现直接依赖于权利的维护与保障。正如著名政治哲学家约翰.罗尔斯所言，一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在的经济机会和社会条件。数字时代下，亦有所谓数字正义的价值原则。数字正义有着丰富的规范背景及正义要求，属于一种为数字技术应用，尤其是算法应用满足人权、正义、道德价值的一种理想状态，旨在促进数据资源的合理分配、数字权利的充分配置、算法决策的公开透明以及代码规制的规范有效，强调数字科技对社会正义和法治目标的促进与实现。而从表现形式来看，数字正义还可以被具体区分为计算正义、群主正义、场景正义和可视正义四种形式，已经成为人们理解分析社会问题，评价社会主体生存状况的关键依据。

在数字空间中，由于信息科技与移动通信技术的发展，人类利用网络技术及相应设备连接至数字化的虚拟空间，人的物理身体与社会活动逐渐分离开来，人的身份信息与社会活动得以数字化，实现了从“生物人”向“信息人”的转变，同时以“信息人”的姿态在数字社会中完成了一系列的社交任务。加之人们在数字空间中的生产生活均是通过信息传递与数据表达，也就具备了稳定的“数字属性”。然而，伴随着巨大的经济适用价值，与劳动力、土地和技术一样，数据变成了重要的生产要素。由于我国尚未在数据的生成来源、权属界定、确权登记与交易结算等领域形成较为完善的管理与调控机制，为公民和法人在该领域的人格利益与财产利益提供可预期的制度保护即显得尤为重要。另外，数据要素突破了物理时空和物理属性，使得个人的“数字完整性”变得愈发清晰，个人对于包含大数据、算法与区块链等数字技术应用的自主决定利益和行动自由构成了数字权利的核心内容。故此时，表达自由、数据的获取与分享、个人隐私信息等公民基本权益已逐渐成为数字法益的基本内容，亟须得到必要的保障。

虽然数字社会同样应该受到法治的约束，法治的实施促使权利和义务的关系贯穿于法律现象中具有逻辑联系的各个环节、法律的一切部门和法律运行的全部过程，但传统人格权与财产权主要指涉“生物人”在工业社会中的人性尊严与基本利益，并不足以回应数字社会中日益增加的各类新型民事与行政侵权纠纷案件。因此，数字权利的保障意义是相当重大的，如果没有数字权利这一概念的存在，社会公众就很难证明自身的权利正遭受算法歧视、算法霸权、数据资源不合理分配等新兴技术与手段的侵害。因政务信息不合理收集、数据非法跨境流动、算法权力扩张异化所产生的危害后果，已较难用传统的人格权及财产权规则去管控，只有承认数字权利，及时根据数字社会与技术的变化，不断充实其内涵，明晰其外延，才能使得受侵害的一方当事人，在寻求司法救济时，找到明确的法律依据以维护自身合法权益。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）在北京发布第52次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2023年6月，我国网民规模达10.79亿人，较2022年12月增长1109万人，互联网普及率达76.4%。故而，为如此庞大的群体在数字空间交往中所应享有的数字法益赋权，即为创设数字权利的根本宗旨，亦为数字政府法治化建设的重要责任。

（二）数字权利的具体形态

数字产品或服务的提供首先来自信息的获取与处理，而数据作为信息的表现形式与载体，通过数学符号、文字、图像与声音等具体形式，促使信息在计算系统中具备可读性、可理解性与可用性。最后，作为一系列解决问题的步骤与指令的算法，在基于数据分析和数据结构的基础之上，通过操作数据以达成计算目标，实现数字产品或服务的终端功能。因而，数字权利的具体形态主要由信息权利、数据权利与算法权利共同呈现。数字权利在权利形态上亦具有从属性，其权利主张的法益几乎附着在传统法学所有形态的权利领域，是与传统权利体系并存的补充性权利。信息权利主要对应个人信息所有权，数据权利主要涵盖个人数据所有权，具体表现为对信息和数据的使用、收益和处分权。二者有较大程度的相似性，并非如传统物权那般具有边界清晰的排他性，而是一种边际相对模糊的框架型权利，兼具消极防御和积极利用的双重功能。两大项权利中还可以继续细分出来的信息处理权、数据用益权和数据删除权等权利，事实上均来自包含自由权、隐私权、表达权等权利在内的财产权与人格权的数字化升级。

例如，在信息权利中，信息收集权、信息发布权与自由权息息相关，系指个人有通过合法渠道获取信息与自由表达观点的权利。我国个人信息保护法第6条即有作出有关规定，处理个人信息应当具有明确合理的目的，并应当与处理目的直接相关，采取对个人权益影响最小的方式，且不得过度收集个人信息。明确了信息收集的合法范围与方式。该法第13条则对个人为保护自身权益、媒体行业为新闻合规报道及舆论监督而享有的信息发布权予以保障。其次，在数据权利中，数据删除权（被遗忘权）即源自个人隐私权，旨在说明个人有权在某些情形之下要求数据控制者删除与自己相关的个人数据。欧盟在2018年正式实施的《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）第17条直接该项权利作出规定，当个人数据存在遭受非法侵害的相关情形时，数据主体可要求数据控制者删除其个人数据。我国2021年通过的数据安全法虽未明文设定数据删除权，但该法第8条也强调开展数据处理活动应履行数据安全保护义务，承担社会责任，不得危害国家安全、公共利益，不得损害个人、组织的合法权益。

算法权利则是指私人主体所享有的，用于知晓、参加、拒绝和改变算法自动化决策的权利，目的在于确保私人利益不受到算法自动化决策的侵害，以及受到侵害后能够获得救济。该项权利具体由算法解释权与免受自动化决策权共同构成，其与知情权、拒绝权（异议权）的内涵密不可分。欧盟GDPR第22条系统性地对免受自动化决策权作出规定，即数据主体对于依照包括用户画像在内的评估式自动化决策，除了本条其他款项所规定的例外情形，具体包括该决策是经过欧盟或其成员国的法律授权、建立在数据主体的明确同意之上的情形，享有反对与表达异议的权利。同时，数据控制者应当采取适当措施以保障前述数据主体免于自动化干涉的权益。GDPR第13条则详细规定了当收集和数据主体相关的个人数据时，数据控制者应当具体为数据主体提供哪些必要的信息。我国个人信息保护法第24条规定，通过自动化决策方式作出对个人权益有重大影响的决定，个人有权要求个人信息处理者予以说明，并有权拒绝个人信息处理者仅通过自动化决策的方式作出决定。第44条亦规定个人对其个人信息的处理享有知情权、决定权，有权限制或者拒绝他人对其个人信息进行处理。2023年通过的《生成式人工智能服务管理暂行办法》，也在第19条中明确生成式人工智能服务提供者应按要求对训练数据来源、规模、类型、标注规则、算法机制机理等予以说明。

（三）数字权利与数字人权的联系及区别

法律既是稳定的，也是变化的。一个法律制度，必须服从进步所提出的正当要求。张文显教授在2019年提出了“数字人权”的法律概念，即在第四代人权当中，美好生活权（幸福生活权）是统领性的概念，安全人权、环境人权、数字人权则是构成新时代人权体系的主要标志。

数字权利与数字人权在概念上并不冲突。数字人权概念的提出体现了我国法学界对数字时代下新型权利体系构建的积极探索与思考，反映出我国社会主义人权保障事业的持续进步，值得肯定。但数字人权的保障范围仍有待进一步研究，且其内涵亦不可与数字权利直接画上等号。人权，从广义的角度上来说，就是对人的价值的社会承认。人权是人不可或缺、不可取代与不可转让的涉及人性尊严的基本权利，是人区别于动物的重要标准，也是一个自然人为了正常生存在这个世界所需要的最低限度的权利。数字权利是数字人权的上位概念，数字人权则是数字权利的核心部分，只有少部分能够被直接论证与人性尊严密不可分的数字权利才有可能构成数字人权。故本文所称数字权利，已实际将数字人权涵盖入内。

四、数字权利视角下数字政府的法治化建构路径

2021年8月，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》（以下简称《纲要》），已明确要求运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，全面建设数字法治政府。然而，我国数字政府的法治化建设仍面临数字基础系统不完善、政府职能部门与企业的协同性不足、法治赋能数字政府建设不充分等现实棘手的问题。数字时代虽然改变了公共行政的形态，但行政行为方式的变化仍需符合国家权力运行的正当性要求，合法性原则、正当程序原则、比例原则等现有原则仍然需要在数字政府建设中得到贯彻和发展。故而，为有效回应前述问题与保障人民的数字权利，综合考虑数字政府的行政模式与法治政府的规划要求，国家行政部门组织样式的专业化、行政执法行为的规范化以及行政给付方式的精准化将是数字政府面向法治化建设的三大重要途径。

（一）行政组织专业化

长久以来，行政组织的结构性变革与调整都是我国行政体制改革的重头戏。在我国传统的政府组织结构中，从中央到地方的纵向科层制管理对于激发社会主义制度优势、奠定工业发展基础发挥了重要作用。然而，随着数字社会的形成与公民需求的多元化，具备显著垂直特征的政府管理，易导致行政部门之间界限分明且互不干扰，政务信息与数据的开放和共享较为困难，政府与众多社会组织、公司企业的合作不易开展，“信息孤岛”和“业务烟囱”问题长期存在，进而造成行政效率低下，公民个人的数据所有权难以得到有效维护。为妥善处理此种呈现治理碎片化的不利局面，确保行政部门在合法的轨道上进行公共数据的采集、分析和利用，应切实增强行政组织的专业化建设，打造一支更加专业化的行政队伍以应对复杂多变的数字挑战。为此可从三个层面作出具体谋划：

其一，持续推进行政体制扁平化与整体性转型。数字政府在法治环境下欲达成各项行政任务，扁平化的以透明制约为主的横向权力架构须取代科层式的以命令服从为核心的纵向权力结构。应强化统筹规划，在逐步深化“放管服”与行政审批制度改革的同时合理优化行政机构，实施横向维度的职能整合，将职能相近的机构合并为一个较大的部门，解决只考虑局部利益而缺乏全局观念的部门化问题，避免误入闭合型管理的困局。各行政主体在公共管理活动中通过协作和一体化的管理方式以加快功能整合与增强流动性，形成诸多业务领域相耦合的机构体系，共同构成数字政府的集成化框架，促使各行政部门与各行政层级之间形成一个相互协作的有机整体，进而实现对于公共稀缺资源的有效整合。2023年3月，《党和国家机构改革方案》正式印发，国务院在机构改革方案中决定组建国家数据局，将原本由国家发改委承担的推进数字经济发展、实施国家大数据战略、促进智慧城市建设以及由中央网信办承担的研拟数字中国建设方案、推动社会治理信息化、推进数字基础设施建设等职责划归国家数据局。国家新一轮机构改革的方向无疑是正确的，在厘清中央部委层面数据管理职责的基础上，增强了全国数字政府建设的统筹协调力度。我国地方各级政府也应作出相应的机构调整，根据地区发展实际情况，设置专门的数字政府管理机构，以整合管理数字政府建设所需之基础设施和数据资源，消除跨层级数据协作和业务衔接所面临的障碍，提升基层执法部门的协同力和执行力。

其二，完善府际合作的治理模式。伴随着经济全球化与新公共管理思潮的发展与传播，信息权力逐步由公权力向私主体转移与扩散，政府与市场的关系被重新界定。涵盖了不同政府层级的所有公务员，以政府间关系治理为目标的府际治理开始容纳企业与公民等多元主体的参与，形成了一种多中心、多机制的建立在尊重信任与协调共赢基础之上的府际合作治理模式。该模式与治理型政府相比，除了在外部行政管理中深化公私合作伙伴关系外，亦注重内部行政管理关系的整合与协调，融入了区域合作、资源配置和规模经济效益等先进理念，促进了行政裁量的合理化与行政决策的科学化。因此，为进一步完善府际合作治理模式，应在内部行政管理关系中，鼓励行业领军企业和国有电信运营商参加政府OA自动化办公系统和数字政务内部管理平台的建设与维护，并实质性参与政务信息化项目的集约化和一体化建设。在外部行政管理关系中，应围绕目标导向，强调评估执行与检查监督等功能，确保公共产品和服务的多元化供给。支持私人部门在与行政机关协商合作的基础上参与公共政策的研拟、重大行政决策的实施和行政监管措施的执行，协助提升政府部门的数字化履职能力。

其三，强化行政组织法的领域立法工作。基于行政法定的基本原则，行政职权须依法产生，行政职权的内容与权限应由法律来设定和授予。清晰明确的行政职能与权限范围将有助于行政效能的提高和行政任务的实现。随着我国大部制改革的深入推进与扁平化行政体制体系的持续构建，新的行政部门的成立亟须受到行政组织法的调整与制约，以保证行政行为的正当性与合理性。例如，在市场监管领域，2018年国务院机构改革后，国家药品监督管理局由国家市场监督管理总局管理，其具体职责由2019年修订的药品管理法第9条作出规定，即国务院药品监督管理部门负责主管全国药品监督管理工作，执行国家药品行业发展规划和产业政策。又如，在数据监管领域，同样是2018年机构改革后，国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，一个机构挂两块牌子，列入中共中央直属机构序列，其在统筹协调网络数据安全和相关监管工作方面的职责，由2021年制定的数据安全法第6条加以确立。但除了数据安全外，我国仍需结合中央发布的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》政策性指示以及网络安全法、《政府信息公开条例》等法律法规的要求，在算法公开、数据开放、数据产权、数据标准、数据流通交易等重点领域推进立法工作，以逐步规范国家数据管理部门在推进数据基础制度建设、数据资源整合共享和开发利用等方面的行政职责与行政职权。

（二）算法行政规范化

数字政府建设离不开算法技术的支持，该项技术重构了行政决策多元主体之间的知识化和专业化格局，二者相互作用，促使算法技术扩展式嵌入行政执法实践当中，软件代码和统计操作趋向于取代法律规则，形成了“自动分析、自动决策、自动执行”的自动化行政或算法行政系统。从总体上看，我国对于自动化行政工具的使用正处于迅速发展阶段，且随着大数据与人工智能技术的不断成熟，基于自动化行政系统作出的行政执法行为将愈发普遍与常见，在商业领域和公共事业领域等算法应用场景下，公民个人的算法权利也将面临自动化决策的侵害风险。因此，为促进算法行政模式下执法行为的规范化，进而保护行政相对人的数字权益，避免出现监管真空与失效问题，有提前介入部署和规划的必要，具体可从三大方面展开：

第一，增强算法行政的执法体制建设。强化跨领域跨部门联合执法，成立综合行政执法部门，稳步将行政执法权延伸下沉至基层以增强下级行政部门与上一级有关部门行政执法案件移送及协调协作能力，是我国近年来行政执法体制改革的主要方向。自动化行政系统与相应设备也必然随之普及与转移至基层。然而，自动化行政不完全等同于无人化行政，算法运行机制的不透明与不确定性注定其须接受强有力的人工监管。以乡镇（街道）为主的基层执法部门的执法水平与监管能力面临着重大考验，其是否能够及时准确地发现自动化行政过程可能出现的算法错误与算法黑箱等各种问题，特别是如何在自动化行政系统的运行下有效完成跨区域联合执法、行刑衔接机制与执法标准互通等行政任务，将是未来完善行政执法体制的关键所在。故而，应加大基层执法人员的相关业务培训力度，不断更新升级内部行政作业系统与智能执法设备，确保各部门监管平台数据的汇集互通，着力发展与应用以App掌上执法、移动监管和预警防控为核心的远程监管技术，从而保障基层行政执法力度与提升全国综合行政执法水平。

第二，构建算法行政的执法程序制度。由正当程序与法定程序共同构成的行政程序是衡量执法行为是否合法有效的标准之一。我国法治政府建设的规划要求历来强调应按照行政执法类型来制定完善行政执法程序规范，通过严格落实告知制度来保障行政相对人陈述、申辩、提出听证申请等权利。行政执法公示、执法过程全记录与重大执法决定法制审核制度已然成为当今行政执法程序制度的核心。但在算法行政阶段，算法运行的客观专业性与高度动态性促使社会大众难以知晓其背后机理和逻辑，较难理解具体行政决定是根据什么样的方式、顺序、步骤和时限去做出的。因而，政府可为此设置必要的程序性管控规则，通过组建一个由行政官员、技术人员和法学专家等专业人员所共同组成的独立机构或专家委员会来确立自动化行政系统或其机器设备做出行政决定时所应遵循的程序性规则。一旦发现该系统出错或偏离预设轨道，专家委员会有权终止其使用并快速采取相关补救措施。行政机关在使用具备深度学习能力的机器设备在做出执法行为时，依照依法行政原则，务须确保自动化机器设备的运行同样严格履行行政许可法、行政处罚法与行政强制法所规定的程序性义务，使得行政相对人能够知晓算法背后的运算逻辑，且及时告知其所享有的正当权益。

第三，建立算法行政的执法监督体系。积极开展政府督查工作，严格落实行政执法责任，强化行政执法案卷管理评查、机关处理投诉举报与执法考核评议制度建设是我国行政执法监督体系建设的重中之重。而在算法行政背景下，亦须将行政执法行为纳入现行执法监督体系以防范其出现不透明、不作为或乱作为问题。建议县级以上政府的行政执法部门根据实际情况建立相应的算法影响评估机制，必要时可与中立专业的第三方评估主体进行检查合作，定期依据系统制定的衡量标准对自动化执行系统的数据使用、代码设计与程序应用进行综合评判，并适时向全社会主动公开评查结果。同时，建议上级主管部门对下级行政部门开展内部算法审计，在执法主体、执法职权、投诉举报等领域所涉及的算法机制机理、模型和数据应用实施审计核查。从而切实履行算法审计义务，积极发挥审计监督在行政权力制约和监督体系中起到的关键性作用。

（三）给付行政精准化

当国家现代化发展从秩序行政迈入给付行政时代，行政行为的服务性日益代替其羁束性，行政权力不再扮演作为执行国家管理者意志的工具角色，而是必须为国家的发展与全体人民的福利谋划。给付行政模式下的行政行为与社会权的保障息息相关，散见于各类保险给付制度、行政救助与补助制度以及社会性救济制度之中。数字时代下，政府部门也需要为社会大众带来数字福利，在教育、医疗、养老、就业等领域，大力发展云端课堂、网络医院、智能小区、智慧图书馆等公共服务，持续推进数字化服务普惠应用。但鉴于我国幅员辽阔、区域经济发展不平衡以及地区间互联网基础设施完善程度差异大等特点，唯有提升给付行政的精准性，将数字福利资源准确给予最需要的地区与人群，方可在扩大优质公共服务资源辐射范围的同时，兼顾数字公平与正义，保障乡村地区人民群众的数字人权。为此可通过以下三大途径加以落实：

第一，完善政务数据共享机制。精准化的给付行政需要大量公共数据，尤其是政务数据的支持。行政主体要有数据意识，应运用数据具体实施行政给付，同时建立涉及给付职能、服务对象、给付项目和服务储备的数据库，拓展具备对应性、定量性、格式化与整体性的行政给付路径，从而将数字化体现在行政给付的每一个具体环节中。虽然国务院近年来已陆续出台不少促进政务数据共享的政策文件，但鉴于公共数据的权属界定存在争议、政务数据采集标准不统一与从事政务数据处理的专业人员数量不足等问题的存在，地方各级政府部门在使用各类政务数据以辅助行政给付行为的作出时，仍然面临数据“共享难”的不利局面。故而，各级地方政府要根据当地数字政府建设的实际情况，不断健全政务数据共享目录管理制度，对政务数据进行分级分类管理，建立数据准确完整和规范统一的数据目录管理体制。同时应打造跨地域跨部门的政务数据共享平台，增强数据治理联动性，积极解决不同政务系统之间的数据信息交互问题，推进政务系统“云端化”和“集约化”建设和维护，继而发挥政务数据共享在国家治理能力和数字化行政给付中的巨大潜力。

第二，加强对数字弱势群体的权益保护。由于我国不同省市之间信息产业与数字经济发展程度不同，数字鸿沟问题也是我国数字政府法治化建设所面临的公共性挑战之一，其直接造成不同人群对于信息获取、技术拥有程度以及数字应用能力出现明显差异，进而形成显著的社会分化。其中，部分人群亦被称作“数字弱势群体”，主要是指在智能化社会，由于数字科技的不均衡传导与社会既有结构等客观因素，特定族群出现能力不足、资源匮乏和易受挫伤等特征。此类族群通常由老年人、身体残障人士、贫困以及受教育程度较低等难以有效适应数字社会生活的群体组成。因此，为保障数字弱势群体的数字权利，首先应从政策层面上强化顶层设计，规范智能化产品和服务中的个人信息收集、使用等行为，开展数字政务服务及平台无障碍化改造专项行动，依法打击网络电信诈骗。其次，要进一步加大行政保障领域的执法力度，落实残疾人保障法、老年人权益保障法与妇女权益保障法等法律法规的有关规定，并根据数字化需求强化该领域的立法与修法工作，确保数字弱势群体能够与普通人一样平等地享有数字红利。最后，可通过行政协议与行政指导的方式，鼓励数字型科技企业在履行安全保障义务的同时，研发具备大屏幕、大音量与操作简单的能够方便数字弱势群体使用的智能终端产品，并对其宣传销售给予更多的政策优惠与补贴。

第三，加强乡村地区的数字基础设施建设。我国历来重视乡村地区的社会事业与经济发展问题，当地数字基础设施的完善直接决定着乡村群众的数字利益能否有效地得以实现。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《乡村建设行动实施方案》，已明确将数字乡村建设发展工程作为国家乡村振兴战略与规划的重点任务。因此，为加大乡村地区数字基础设施的建设力度，一是需结合乡村振兴促进法的有关规定，促进社会保障、医疗卫生与公共教育等资源向农村倾斜，构建面向农业农村的综合信息服务体系，提升乡村公共服务水平。二是要逐步推进光纤网络、移动通信网络、数字电视网络向农村覆盖，兴建卫星天基设施与农村大数据体系。确保“互联网+”服务向农村延伸，推动乡村各项公共服务数字化管理。三是利用数字技术赋能乡村振兴，加快乡村地区信息共享平台数据资源库建设，打破城乡间信息共享的技术壁垒，强化城乡数字政务平台数据的互联互通，不断提升乡村政务系统的运行效能，确保乡村地区数据有效纳入全国一体化政务大数据体系。

结论

作为一种广泛运用现代化信息传输手段并符合数字时代治理理念的一种行政模式，数字政府从其通信工具、行政程序、组织形式、内外关系等多个维度，极大地改变了当代社会管理方式，尤其是对行政主体与行政相对人的权利义务关系产生了深刻的影响。在这样的背景之下，法治和数字政府共同构成了国家治理体系与治理能力现代化不可缺少的一部分，我国数字政府的建设也必须在法治的轨道上持续推行。诚然，传统人格权与财产权也处在数字政府的保障范围之内，但由于数字政府是传统政府与电子政府的数字化进阶，只讨论传统权利保护往往容易忽视众多新兴数字权利与义务。以数字权利为数字政府的保障中心，更能体现我国数字法治的发展特色，确保政府管理能够在合理运用高科技信息化工具的基础上，全方位、全过程保障全体人民在数字社会中的各项基本权益，满足数字时代下人民群众对美好幸福生活的殷切期待与盼望。唯有重视数字权利的兴起与发展，才能把握好数字政府建设的根本方向，促使数字经济时代下良法善治局面的形成。